Nočná prechádzka k chladničke - štátna samoregulácia a dlhy -

Prof. Dr. Johannes Becker je riaditeľom Inštitútu pre verejné financie I na univerzite v Münsteri.

Aj keď politici vždy trvajú na tom, že sa nechcú zadĺžiť, väčšina štátov nedokáže dostať svoj dlhový problém pod kontrolu. Tu je užitočné porovnanie s jednotlivými problémami sebakontroly, napríklad u ľudí s nadváhou alebo fajčiarov. Keby štáty skutočne chceli znížiť dlh, existovali by koncepty fungujúcich riešení.

Štátny dlh je jedným z veľkých nevyriešených problémov finančnej politiky. Mimo a v Európe, pred, počas a po finančnej kríze, na federálnej, štátnej a komunálnej úrovni - dlh všade rastie ako podiel hrubého domáceho produktu. Existujú výnimky, sú však obmedzené. USA majú v súčasnosti dlhový pomer 105% HDP, Japonsko dokonca 248%, EÚ 85% (odštiepená Veľká Británia 89%). V rámci eurozóny, ktorá je na tom o niečo horšie ako Európa ako celok s mierou dlhu 91%, sú krajné hodnoty Grécko (176%), Taliansko (132%) a Portugalsko (129%). So 71% je Nemecko lepšie ako priemer, jednoznačne však porušuje 60% kritérium dlhu podľa Maastrichtskej zmluvy. V Nemecku bojujú s vysokými záväzkami predovšetkým mestské štáty Brémy a Berlín, ako aj Sársko. Na komunálnej úrovni sa problémové prípady sústreďujú v Severnom Porýní-Vestfálsku.

Samotná vysoká úroveň dlhu by nepredstavovala problém, ak by bola výsledkom iba jednorazového zvýšenia výdavkov, napríklad ak by bola dôsledkom odvážneho zásahu štátu do finančnej krízy. Väčšina pasív však už pred krízou stúpla na alarmujúcu úroveň. Aj na konci dlhého predkrízového boomu iba jedenásť z 19 krajín eurozóny splnilo ciele dlhu, ktoré si Maastrichtská zmluva stanovila sama (v súčasnosti je len päť malých krajín s Luxemburskom, Slovenskom a pobaltskými štátmi).

Pokusy o vysvetlenie

Vzhľadom na tieto obrovské negatívne dôsledky nadmerného verejného dlhu sa vynára otázka, prečo vlády systematicky zlyhávajú v obmedzovaní nových pôžičiek. Pretože dlh nevzniká iba tak, debatuje sa o ňom v parlamentoch a potom o ňom rozhoduje politická väčšina. A nezadĺžiť sa je ľahké: minúť menej alebo získať viac. Vďaka perspektívnym voličom a fungujúcemu politickému systému by sa dlh mal prinajlepšom považovať za nástroj na medzičasové vyrovnanie spotreby 2, nie však vo forme neustáleho zvyšovania pomeru dlhu, ako sa to v súčasnosti vyskytuje všade. Na základe diagnózy vyvstáva otázka terapie.

Ekonómovia zvyčajne vysvetľujú nadmerný dlh z hľadiska externalít, ktoré môžu mať minimálne tri varianty. Tí, ktorí dnes žijú, sa zadlžujú, aby mohli konzumovať viac a zaťažiť svoje deti a vnúčatá, ktoré nie sú oprávnené voliť, financovať túto spotrebu. Politici s vlastným záujmom vo vláde využívajú svoj priestor na mobilizáciu čo najväčšieho množstva zdrojov počas svojho obmedzeného funkčného obdobia. 3 A štát sa zadlžuje, pretože v prípade núdze nastúpia vyššie alebo nižšie úrovne, napríklad federálny štát pre problémovú obec alebo Euroskupina pre Grécko. 4

Všetky tri varianty argumentu externality majú spoločný predpoklad, že vládcovia nechcú pevnú rozpočtovú politiku, ale ochotne akceptujú nadmerné zadĺženie. To spočiatku znie trochu nespravodlivo, koniec koncov, politici vždy trvajú na tom, aby usilovne pracovali na vyrovnanom rozpočte. Toto však odráža princíp odhalených preferencií: politici môžu tvrdiť, čo chcú, ich skutočné preferencie sa dajú zistiť iba podľa toho, čo robia. Nezáleží na tom, či je jednotlivý politik čestný a chce úprimným spôsobom to, čo je pre obyvateľstvo najlepšie; dôležitý je skutočný výsledok, výsledok politického procesu.

Aj keď sú tieto tri externality nepochybne dôležitými stavebnými kameňmi na pochopenie problému štátneho dlhu, zdá sa, že nevysvetľujú všetko. Po prvé, problém dlhu je v súčasnosti v niektorých krajinách taký veľký, že sa pravdepodobne nebude týkať iba detí alebo vnukov. Po druhé, kríza eura najneskôr ukázala, že ani výslovný alebo implicitný prísľub záchrany nechráni vlastnú krajinu pred výraznými stratami v oblasti blahobytu. Vzhľadom na situáciu v južnej eurozóne sa zdá, že existuje dostatok stimulov pre solídnu rozpočtovú politiku, aj keď existuje prísľub záchrany. Po tretie, je potrebné vysvetliť, prečo takmer vo všetkých štátoch a na všetkých úrovniach verejnej správy existuje značné úsilie na získanie dlhu pod kontrolu: v eurozóne Pakt stability a rastu z roku 1997 a v jeho rozvinutejšej podobe európsky fiškálny kompakt, v Nemecku ten v Dlhová brzda zakotvená v ústave. 5

Pri hľadaní vysvetlení by mohol pomôcť bližší pohľad na časovú štruktúru. Vysoká úroveň dlhu nevzniká zo dňa na deň alebo v jednom legislatívnom období. Budujú sa v priebehu rokov a desaťročí. Každý jeden ročný rozpočet prispieva svojou časťou k nadmernému zadĺženiu, za žiadne rozhodnutie nemôže byť zodpovedná hlavná zodpovednosť. Samozrejme, že nepomôže, ak má Francúzsko momentálne ešte 3,5% deficit, ale situáciu veľmi nemení ani očakávané zvýšenie pomeru dlhu z 95,4% na 95,8%. Štát a jeho vládcovia môžu byť sami o sebe dobrou vôľou a presvedčení o potrebe nízkej úrovne dlhu. Každý rok však existujú dôležité dôvody, ktoré vedú k vyrovnanému rozpočtu. Po niekoľkých desaťročiach sa nahromadila obrovská hora dlhov.

Štát je tak v podobnej situácii ako jednotlivec s nadváhou, ktorý by chcel byť štíhlejší, ale nedokáže obmedziť denný príjem kalórií. Aj tu ekonómia spočiatku zaujala svoj zdanlivo tvrdý názor 6, že tučný muž chce mať nadváhu, alkoholik chce piť príliš veľa a študent, ktorý neuspeje na skúške, chce byť nepripravený - chcú, pretože to robia; ak by to nechceli, správali by sa inak. Táto perspektíva bola trochu upravená a ekonomika si vyvinula určitú citlivosť na skutočnosť, že ľudia s nadváhou, alkoholici a tí, ktorí sa nechcú učiť, sú nespokojní alebo nešťastní zo svojej situácie. Majú problémy s sebakontrolou a ich situácia sa líši od ostatných individuálne optimalizovaných rozhodnutí. Ak majú jednotlivci problémy so sebaovládaním, mohlo by to platiť aj pre skupiny, a teda aj pre štát. Porovnanie medzi štátom, ktorý si vytvára dlhy, a jednotlivcom, ktorý si pochutnáva na čokoláde, má svoje výsledky?

Problémy samoregulácie štátu

Nedostatok sebakontroly sa stáva pre jednotlivca problémom, pretože sa nemôže viazať. Z hľadiska dneška (a pozajtra) je optimálne, aby sa jedinec „prinútil“ zajtra sa učiť alebo športovať alebo postiť. Ale toto nútenie sa nebude úspešné, keď zajtra bude dnes. Táto neschopnosť sebadisciplíny je sprievodným javom individuálnej slobody konania; problém sebakontroly vyplýva do istej miery z neprítomnosti veľkého brata, ktorý pri snackovaní fackuje občanovi prsty. V prípade štátov to zodpovedá rozsiahlej suverenite. Takže sa sústredím na tie štátne jednotky, ktoré nikto nemôže nútiť, v podstate národné štáty. 9 Ak sú problémy so sebakontrolou príčinou nadmerného zadĺženia, potom sú koncepty riešenia jednotlivých problémov so sebakontrolou pre problém dlhu informatívne - a možno naopak.

Koncepty riešení

Diétne plány a pravidlá dlhu

Po nástupe na váhu sa jednotlivec rozhodne zmeniť svoj život, odteraz viac športovať a venovať pozornosť svojej strave. Tvárou v tvár vysokým dlhom politici uzákonia pravidlo, podľa ktorého deficit nesmie prekročiť určité percento HDP. Ale ani práca. Jednotlivec je autonómny, štátny zvrchovaný - nie je nikto, kto by ho mohol prinútiť, a keď idete v noci do chladničky, ego, ktoré bolo cez deň stále také stravovacie, už nie je prítomné. Paradoxne sa jednotlivci, ako aj štáty pokúšajú vyriešiť problémy najčastejšie s problémami sebakontroly, ktoré sú pre tieto problémy sebakontroly najmenej nápomocné.

Manželské a úverové trhy

Výsledkom je, že prinajmenšom v súvislosti s problémami vládneho dlhu smeruje veľa návrhov smerom k narovnaniu cenového mechanizmu a posilneniu trhových síl, kde je to možné. 11 Pokrok, ktorý sa už dosiahol v bankovej regulácii v eurozóne (vrátane spoločného mechanizmu riešenia krízových situácií), a návrhy na zabezpečenie kapitálu pre štátne dlhopisy, ako aj dohody o účasti veriteľov v prípade zlyhania sú zamerané na ceny zodpovedajúce riziku pre nové pôžičky. Čím vyššia je hora dlhov, tým menej atraktívny je ďalší dlh. Takéto reformy v súčasnosti blokujú samotné štáty, ktoré by trh trestal vyššími úrokovými sadzbami. Predtým, ako obrátime svoj pohľad späť na juh eurozóny: V nemeckých spolkových krajinách tiež existuje rozsiahle odmietanie insolvenčného režimu pre príliš zadĺžené krajiny. 12

Posilnenie zodpovednosti (vlastníctva) a tlaku spolužiakov

Ľudia sa zdajú byť ochotnejší zapojiť sa do veci, ktorú si vybrali, ako od tej, ktorá im bola nanútená. Dobrovoľné rozhodnutie v prospech stravovacieho plánu alebo konsolidačného kurzu vedie k tomu, že aktéri sa stotožňujú s týmito cieľmi a preberajú zodpovednosť (v slangu MMF to znamená vlastníctvo) za úspech alebo neúspech. Predpokladom toho je, aby existovala rovnocenná skupina, skupina aktérov, ktorí sú v podobnej situácii a dokážu rozpoznať úspech a zaregistrovať zlyhanie. Na tomto princípe je založený koncept Weight Watchers. Obézny jedinec sa dobrovoľne zaviaže k cieľu chudnutia. Tento cieľ je oznámený v skupine, diskutuje sa o pokroku a neúspechoch a slávia sa úspechy.

Týmto princípom sa riadi aj súčasný systém kontroly dlhu v eurozóne. Najskôr v Pakte stability a rastu, potom v Európskom fiškálnom pakte sa štáty dohodli na vyrovnanom rozpočte (alebo na deficite nepresahujúcom 0,5% HDP). Odchýlky sa trestajú akýmsi inštitucionalizovaným zdvihnutým obočím. Aby to nebolo smiešne, stanovujú sa formálne sankcie, ktoré sa však neuplatňujú ani v prípade zjavného porušenia pravidiel paktu. Úloha Európskej komisie je podobná ako u trénera Weight Watchers. Láskavým tónom napomína vinných hriešnikov, ale rovnakým dychom dáva jasne najavo, že je pevne presvedčená o rýchlom návrate na cestu cností. 13

Zodpovednosť alebo zodpovednosť môže vo vláde presadzovať silný minister financií. Zavedená a rešpektovaná sila, ktorá spája politický osud s úspechom vo fiškálnej konsolidácii, je účinným prostriedkom na obmedzenie dlhu. Ale aj tu sú minimálne v nemeckom systéme limity prísne, pretože to závisí od podpory príslušného kancelára. To museli niekedy bolestne zažiť Waigl pod vedením Kohla a Eichel pod vedením Schrödera. Uvidí sa, či a ako dlho dokáže Schäuble udržať Merkelovú v čiernych číslach, akonáhle bude ekonomika slabnúť.

Aj tu zostalo veľa príležitostí nevyužitých na posilnenie zodpovednosti aktérov. Ak to vláda myslí s riadením dlhu vážne, môže sa zaviazať napríklad tým, že jej budú vyplácané platy a budúce dôchodky v nominálnej hodnote vlastných štátnych dlhopisov. Na politikov a štátnych úradníkov by malo zhoršenie dôveryhodnosti priamy dopad. Nie je riskantné predpovedať, že v týchto prípadoch by sa verejné financie konsolidovali pomerne rýchlo.

Fat Camp a Rada pre dlhy

Ak zlyhajú všetky diéty, človek s nadváhou môže ísť na liečbu, kde mu je odobratá kontrola nad jeho stravou. Podobným spôsobom ide alkoholik na rehabilitáciu. Takéto opatrenia sú drastické, pretože idú ruka v ruke s ďalekosiahlou úlohou sebaurčenia. Existujú aj nízkoprahové opatrenia, napríklad tie, ktoré sa odporúčajú stredne silným alkoholikom: Vyvarujte sa večerných spoločenských udalostí a uistite sa, že v domácnosti nie je alkohol.

V kontexte verejného dlhu by vláda mohla dať technokratickej inštitúcii právomoc určovať úroveň verejných výdavkov. Takáto školská rada by umožnila deficity v čase krízy a za normálnych ekonomických podmienok by poskytla mierny prebytok, aby sa vyrovnalo financovanie deficitných výdavkov počas krízy. Strata zvrchovanosti pri určovaní vládnych výdavkov sa v súčasnosti vyskytuje, až keď je príliš neskoro, tj. Keď investori odmietnu ďalšie poskytnutie úveru alebo MMF (alebo Európsky mechanizmus pre stabilitu ESM) stanoví cestu pre výdavky.

Nápadnosť a povedomie

Zlyháva sebakontrola z dôvodu nedostatku vedomostí a vzdelania? Zdá sa, že v prípade obezity, alkoholu a cigariet to predpokladajú štátne zdravotnícke orgány a pravidelne investujú značné prostriedky do kampaní na zvyšovanie povedomia: Cukor vás ochudobňuje, príliš veľa alkoholu je nebezpečné a cigarety spôsobujú rakovinu. Požičiavanie dlhov vlastnou vládou môže byť tiež zakotvené v povedomí občanov rôznymi spôsobmi. Hans Eichel bol pravidelne fotografovaný pred stúpajúcou krivkou pomerov nemeckého dlhu, „čierna nula“ má vo vláde Merkelovej veľkú symbolickú moc, združenie daňových poplatníkov inštalovalo hodiny dlhu nad hlavným vchodom do jej ústredia. Tieto opatrenia vychádzajú z diagnózy, že národné dlhy voličov - na rozdiel od novootvoreného mestského vonkajšieho bazéna - nemožno priamo „zažiť“ alebo im jednoducho chýba porozumenie.

Dlh je možné pocítiť iba v čase krízy - a práve to vedie k pochybnostiam o téze senzibilizácie. Roky po vypuknutí eurokrízy ukázali, že ani priame skúsenosti z dlhovej krízy v krajinách ako Francúzsko a Taliansko neviedli k výraznému tlaku na vládu, aby znížila nový dlh na nulu. A aj tu treba konštatovať, že nie sú vyčerpané všetky dostupné možnosti. Jednou z možností by napríklad mohlo byť použitie rádiového licenčného poplatku ako príkladu, ktorý je veľmi dôležitý. Namiesto úkrytu v banke všeobecných daní sa poplatok za licenciu rádiového spojenia odpíše z účtu štvrťročne alebo mesačne, a preto je vždy viditeľný. Tlak verejnosti na legitimizáciu príspevkov je zodpovedajúcim spôsobom veľký. Rovnakým spôsobom by štátny dlh mohol urobiť konkrétnym štátnym dlhom. Akékoľvek zvýšenie štátneho dlhu by malo za následok mierne zvýšenie solí a zodpovedajúcim spôsobom by vyvolalo odpor alebo tlak verejnosti na svoje ospravedlnenie.

Nechcú alebo nemôžu?

Nezáleží na tom, či sú to nesprávne nasmerované stimuly, ktoré spôsobujú nadmerný dlh alebo problémy so samoreguláciou vlády? Má rozdiel, či vlády napriek ubezpečeniam o opaku nechcú alebo či nemôžu? Opatrenia, ktoré obsahujú a zmierňujú externalitu fiškálnej politiky, sú nepochybne správne a odporúčateľné. Jeden by mal znížiť volebný vek alebo dať rodičom právo voliť svoje deti, aby sa obmedzila finančná politika na náklady detí. Proces politického rozhodovania by mal byť transparentný a zodpovednosti by sa mali rozdeliť a presne rozdeliť, aby sa obmedzili stimuly pre nesprávne riadenie. A v eurozóne by sa mal zaviesť dôveryhodný režim bez možnosti zachraňovať záchranu, ktorý zabezpečí, aby sa zlyhania dotkli iba veriteľov a nie daňových poplatníkov iných členských štátov.

Ak však existujú problémy so záväzkom, tieto opatrenia nie sú dostatočné na obmedzenie nadmerného zadĺženia. Pretože voliči a politici sa združujú a dlhodobo si škodia.Externality je tu internality, pretože v skutočnosti nemá vplyv na tretiu stranu, ale poškodzuje sa iba budúce ja. Racionálni jednotlivci a racionálne štáty vedia o svojich problémoch so sebadôverou a snažia sa ich vyriešiť čo najlepšie. A práve tu by sa dalo pochybovať o závažnosti tohto vysvetlenia. Je pravda, že aspoň niektorým politickým vodcom nemožno uprieť vážnosť, keď sa zaviažu k vyrovnanému rozpočtu. Nemožno však poprieť, že veľa príležitostí na angažovanie sa zostáva nevyužitých. Inými slovami, predpoklad, že doteraz prijaté opatrenia sú skôr symbolickou politikou, sedatívom pre verejnosť rozhnevanú krízou, je ťažké vyvrátiť vzhľadom na súčasný nový dlh a neochotu prijať „tvrdé“ opatrenia.

Názov: Vládna sebakontrola a štátny dlh

Abstrakt: Aj keď tvorcovia politík často sľubujú zníženie rozpočtových deficitov, väčšina krajín má vysoké a zvyšujúce sa pomery dlhu. V tejto súvislosti vládne správanie vykazuje niektoré zaujímavé podobnosti s jednotlivcami s problémami so sebakontrolou. Ak toto porovnanie vydrží, existuje rad politických opatrení, ktoré by mohli ochotné vlády prijať na zníženie svojej dlhovej záťaže.